Интервью с Сергеем Шахраем
Ну, я вице-премьер, член Совета безопасности, я имел к ней отношение, но отвечал уже за кампанию не я, отвечали другие люди. Тот же Егоров Николай Дмитриевич. Я все эти решения видел, принимал участие. Там тоже было много нюансов, о них можно будет повспоминать и порассказывать, но это была уже не лично моя страничка. Хотя там был один эпизод, спасибо, что напомнили… Ну, хорошо. А что дальше, после боевых действий? Или что вместо боевых действий? Я предложил тактику договора. И не договора, а с тем же Яндарбиевым, Дудаевым. Ну, вот, давайте, мы сейчас не можем признать, что вы ушли, вы не можете признать, что вы часть. Вот это две полярные вещи. Давайте мы в тексте об этом не будем писать. Ни вы, ни мы. А о чем тогда? Это как в анекдоте: жена грузина родила, он внизу стоит, еще не пускают, она поднесла кулечек к окну. Он говорит: «Сын?» Она говорит: «Нет». — «А кто тогда?» Так и здесь: а что делать-то? Ему предложили ни то, ни то не писать. Рано или поздно эта идеология стала побеждать.
И в октябре 92-го года я прилетел в Грозный. А, вру, начало 93-го. Самое начало, январь, наверное, 13 января. Я, АбдулатиповРамазан Абдулатипов — председатель Совета национальностей Верховного Совета РСФСР/РФ (1990 – 1993), исполняющий обязанности президента Республики Дагестан (2013 – н.в.) и ШуйковВалерий Шуйков — член Совета национальностей Верховного Совета РСФСР/РФ (1990 – 1993) Валера, депутат, тоже член Совета национальностей. Нас принимал парламент Чеченской Республики Ичкерия, Юсуп Сосламбеков, председатель парламента. Мы там потратили, наверное, полтора дня. В итоге был подписан протокол о подписании договора разграничения полномочий, потом были написаны полномочия, которые мы договорились решать вместе и порознь. И там была реализована идея: что не имеет решения — не записывается.
Сергей Шахрай о договоре о взаимном делегировании полномочий между Татарстаном и РФ
Здесь тоже, надеюсь, у кого-то руки дойдут, в феврале 1994 года была подписан договор с Татарстаном. Так вот его модель идеологическая, юридическая, политическая родилась в Грозном в начале 1993 года. Это был результат переговоров осени 1992-го. Когда Дудаев, не знаю, кто там сыграл решающую роль, в общем, они в течение недели, исполнительная власть Ичкерии, дезавуировала этот договор-соглашение, хотя парламент проголосовал, поддержал, и вот это было на несколько лет вперед решение. Насколько бы было меньше крови... Но модель сработала. По этой схеме был разработан и подписан очень сильный и красивый договорДоговор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и Республики Татарстан был подписан 15 февраля 1994 г. с Татарстаном.
В чем вы видите причины конфликта президента и Верховного Совета в 1993 г.?
Основное течение состояло в том, что главный вопрос любой ситуации — вопрос о власти не решен до конца. Причем не между фамилиями, а не решен системно. Системная нерешенность вопроса была записана Конституцией. С одной стороны, введен институт президента: президент избирается населением, он глава исполнительной власти на тот момент и государства. С другой стороны, Съезд народных депутатов РСФСР, и по 104-й Конституции вся полнота власти принадлежит ему. А расшифровано это было так: может принимать к рассмотрению решения любой вопрос. То есть, если у тебя равновесие сил или ты хочешь что-то решить, ты достаешь эту статью Конституции. Говоришь: «Я могу? (написано в 104-й Конституции) – Могу». Хасбулатов собирает депутатов: «Я решаю любой вопрос». Ельцина команда: «Подождите, мы референдум провели. Высшая власть у народа, а не у парламента. Народ ввел, выборы провел, полномочия определенны народом, значит, мои главные полномочия». И тот, и тот формально и юридически для суда почти прав, если занимать формальную позицию. Буква на букву, фраза на фразу. Но есть понятие основных конституционных принципов или основ конституционного строя. Вот если встать на них, все решалось просто: власть принадлежит народу, народ избирает органы государственной власти. В случае спора между одним, избранным народом, и другим вопрос решается референдумом. Просто, да? Но никто не хотел этого признать. Но мы видели звоночки драмы, комедии иногда. Сначала же попытались импичмент объявить президенту. Не хватило там то ли 36 голосов (сейчас не помню), то ли 64. Ну, с учетом того, что это 1250 депутатов, 64 или 36 голосов — это настолько мизерно… А, 38! Я помню ту ночь в Кремлевском дворце, когда все ждали результатов голосования и непонятно было, кто больше боялся. Мне кажется страх у депутатов, которые голосовали за импичмент, был больше, чем страх у команды Ельцина, хотя те тоже не радовались. Потому что возникал сразу вопрос: а что с этим делать? Где искать и как арестовывать Бориса Николаевича после объявления этого импичмента?
В результате, наверное, вздохнули и те, и те с облегчением, но остались все-таки у разбитого корыта. А что с этим делать? РеферендумВсероссийский референдум 23 апреля 1993 г. — один из эпизодов конституционно-парламентского кризиса в России, на референдуме были заданы вопросы о полномочиях президента РФ Бориса Ельцина и Верховного Совета. Вопрос о доверии президенту, правительству реформ, доверии парламенту и, соответственно, о выборах или невыборах. Вот это самое «да-да-нет-да», как демократы расшифровали. Никто не ожидал, что результаты референдума будут положительными для правительства. Уж казалось, Гайдар и команда вылетят. Нет. От принявших участие получили большинство. Президент получил доверие. Депутаты получили 36%, но относительно тоже где-то удержались. И встал тут же вопрос интерпретации итогов референдума. Ну, проголосовали. Проснулись — прослезились. Что дальше? Тема — Конституция, что надо принимать новый основной закон государства. К этому времени Хасбулатов Конституционную комиссию прибрал к рукам, объявил ее решением съезда постоянно действующей. Ничего себе! Министерство по подготовке Конституции. Можно было до сих пор писать. Вот мы будем в следующем году 20 лет праздновать, а можно было 20 лет писать проект Конституции. Министерство по Конституции! Ну, «министерство», я утрирую. Комиссия объявлена постоянно действующим органом. И, соответственно, опять вопрос оказался нерешенным, и все лето шли маневры. Для меня эти маневры были достаточно мучительными, потому что я был вице-премьером, отвечал за региональную политику. Ельцин с Хасбулатовым практически перестали общаться, а если и общались, то либо конфликтно, либо непонятно для чего. А жизнь-то не стоит. Я в 1993 году провел в воздухе 440 часов в самолете. И мои поездки имели две задачи: убеждать региональных руководителей, население, что разрешится конфликт, не смертельно. Как убеждать? На словах? Не поверят. Здесь я хочу поклониться Рамазану Абдулатипову. Он был заместителем Хасбулатова, а я заместителем Ельцина. И он часто соглашался со мной ездить. И когда мы приезжали в кемеровский обком (бывшее здание обкома, Совет народных депутатов), в Новосибирске, Иркутске, Карельске. Приезжали вице-премьер, зампремьера Шахрай и зампредседателя Верховного Совета Абдулатипов. И не говорили, Ельцин хороший или Хасбулатов, по теории конфликта. Мы говорили о том, что такие вопросы, сессия, посевная, что надо решить, какие законы надо принимать, проблемы местного самоуправления абсолютно не решены. И местное руководство видело, что паны дерутся, а вот на рабочем уровне есть контакт. Я думаю, что главное, что эти поездки мои с Абдулатиповым, часто я один летал, они выиграли время. То есть провинция не втянулась, не возникло в каждой области маленький Ельцин, маленький Хасбулатов и не возникло в каждом регионе двоевластия. Мы выиграли 8-9 месяцев времени. А второе, это тоже мало кто знает, я частенько с двумя-тремя охранниками просто развозил зарплату по регионам в сумках, чемоданах, мешках, потому что вот эта самая парализованная исполнительная власть, по которой решения не было принято, банковская система еле работает и все прочее, мы развозили зарплату. В результате, то ли сентябрьский, то ли октябрьский рейтинг ведущих политиков в стране на первой строчке в «Независимой газете», можете найти в архивах, закончился фамилией Шахрай. Ни Ельцин, ни Хасбулатов. По-моему, те проснулись утром и обалдели. Пока они ругаются, тут этот терский казак уже возглавил рейтинг политиков. А тогда это было ой-ой-ой. Тут и начались мои проблемы. В феврале 94-го года они закончились следующей отставкой. В общем, что называется, не высовывайся. Честно говоря, я тогда не думал о рейтингах. Еще не понимал силу виртуальных вещей. Хотя надо было внимание уделить.
Но тем не менее самое главное то, что после импичмента Борис Николаевич пригласил меня и АлексееваСергей Алексеев — доктор юридических наук, член-корреспондент АН СССР, создатель и первый директор Института философии и права УрО РАН, один из авторов российской Конституции Сергея Сергеевича, дал нам месяц на подготовку новой Конституции. Вот это, мне кажется, отдельная интересная тема, по которой мы чуть-чуть поговорим.
- Можно ли было найти юридическое решение конфликта между президентом и Верховным Советом в 1993 г.?
Как для юриста ситуация была абсолютно несложная, потому что нас в университете учили о действии норм права, принципов в пространстве, во времени и по кругу лиц. Там есть простые правила: если есть норма общего действия и специального, применяется специальное. Если есть базовые принципы, и им противоречат в чем-то детали, применяются принципы — при толковании ситуации, при объяснении. Поэтому в противостоянии, так назовем, «Верховный Совет — президент» была классическая для первого курса правовая ситуация. Прошел референдум, изменена Конституция, населением избран президент. А самое главное, в Конституции появился раздел «Основы конституционного строя» — это разные виды собственности, разделение властей (законодательная, исполнительная, судебная), правовое государство. И в этих условиях, когда возникал конкретный спор, чем руководствоваться, допустим, статьей 104-ой Конституции, где написано, что Съезд может рассматривать любой вопрос, и основами конституционного строя, то ответ был всегда очевиден. Любой вопрос не может быть типа вопроса «вместо светского религиозное государство», «вместо правового — теократическое». Всегда толковался вопрос через основы конституционного строя, и единственный судья-арбитр, источник власти — население, выбор и референдум. Вы можете дискутировать до хрипоты на трибунах, на площадях, но если не можете прийти к согласию (в политическом, не в юридическом вопросе), назначайте выборы или референдум. Проблема была не в юридической интерпретации, а проблема была в отсутствии политической воли, согласии. И на стороне Хасбулатова и Верховного Совета — ощущение близости реванша, победы. А в этой ситуации делиться не хочется ничем, хочется получить по максимуму. То есть это был политический, не правовой тупик. Я говорил, что мне в 1993 году пришлось провести 440 часов в самолете. Это больше, чем разрешено летчику, командиру корабля, пилоту, штурману налетать в год. В сентябре ситуация созрела в кризисную, это конец августа — сентябрь.
Сергей Шахрай о своем участии в событиях осени 1993 г.
Но в сентябре были такие даты, как 21 сентября, по-моему, мы в Петрозаводске собирались, главы регионов. Потом буквально накануне трагических событий 3–4 октября в Конституционном суде собрались и оппозиция, и представители президента, я там участвовал. Конституционный суд на Ильинке выступил тогда площадкой, предоставившей свое помещение для разговора. Даже тогда, накануне 3–4 октября у меня было ощущение, что трагедии не случится, потому что был очевиден выход. Я его всегда называл «нулевой вариант». Вы апеллируете к народу Конституцией, президентская сторона туда же апеллирует, был референдум весной 1993 года. Собственно, давайте вынесем вопрос об одновременных досрочных выборах уже не по принципу, кто хороший и пушистый, кто плохой и не пушистый, а об одновременных досрочных выборах президента и парламента. Наше предложение часто повисало в воздухе, парламентская сторона не давала ответ. У меня сложилось ощущение, не давала ответ, не проговорив с Хасбулатовым и Руцким. Со многими контактировали: Илюмжинов был, другие депутаты, многие. Собственно, когда возникла такая уникальная ситуация, как посредничество патриарха, он предоставил резиденцию, возможность в Свято-Даниловом монастыре этот диалог провести, было несколько встреч, разговоров.
На одну из встреч ФилатовСергей Филатов — руководитель Администрации президента РФ (1993 – 1996) Сергей Александрович привез согласие президента на «нулевой вариант». Если я вам скажу, что Борис Николаевич был в восторге от «нулевого варианта», это будет, мягко говоря, неправда. Он был просто взбешен: ну сколько можно? В июне 1991-го избрали, весной в апреле 1993-го референдум провели — опять выборы? Он, мягко говоря, был взбешен, но тем не менее мы привезли от него согласие на «нулевой вариант», на досрочные одновременные выборы президента и парламента. Потому что с 1991 года все уже в этой ситуации классического двоевластия, безвластия, когда власть просто валялась в пыли и грязи, а способами политической борьбы становились то конституционные споры, то чемоданы с коррупционными материалами, в общем, любое лыко в строку, любая инициатива становилась способом решения политической борьбы. Конституционный суд летом 1992 года.Собственно, когда Ельцин согласился, была немножко оптимистическая для нас ситуация.
Если я не ошибаюсь, а, по-моему, так и было, с нашим предложением в Верховный совет уехал ВоронинЮрий Воронин — заместитель председателя Верховного Совета РФ (1991 – 1993), первый заместитель председателя Верховного Совета РФ (март — октябрь 1993 г.) Юрий Михайлович. И, как потом мы реконструировали события, либо он вообще никому не показал этот документ и не рассказал — имеется в виду Хасбулатову, Руцкому, потому что тоже был в таком возбужденном состоянии, что осталось пять минут, и Ельцин и вся его команда будут сметены, все вернется на круги своя, либо показал Хасбулатову и Руцкому, и они вместе, втроем решили не давать ход этому. Потому что Верховный съезд заседал, объявлял себя съездом, это решал Ельцин, назначал исполняющим обязанности Руцкого. Но факт исторический, медицинский состоит в том, что этот «нулевой вариант» — одновременные досрочные выборы — был упущен. И случился эпизод гражданской войны, как я его всегда называл. Собственно, тогда родилась идея Партии российского единства и согласия, тогда родился консервативный манифест — документ, который сейчас очень актуален, мы его писали вместе с Никоновым, и он существует как документ. И тогда родилась модель амнистии. Потому что работала прокуратура, работали следователи, признаки измены. В общем, какая сторона победила в политическом конфликте, естественно, для побежденного найдется полный набор юридических составов преступления. Решить гражданскую войну в зале суда, или эпизод гражданской войны, никому никогда не удавалось, и России тоже. Это надо просто чуть-чуть знать историю — всеобщую историю, России — своей страны. Та Партия российского единства и согласия, которую я создавал, у нас получилась фракция довольно большая — 33 депутата с учетом присоединившихся. Мы, собственно, через несколько месяцев провели в Госдуме амнистию.
АмнистияАмнистия была объявлена 23 февраля 1994 г. перевела события 3–4 октября в трагическую историю вместо реальной войны. Ну а там было все: силовики разбежались, МВД разбежалось, город перешел в подчинение, по сути, отрядов МакашоваАльберт Макашов — генерал-полковник, участник вооруженных столкновений в Москве в начале октября 1993 г. на стороне Верховного Совета.
Когда они штурмовали Останкино, я был в Останкино. Собственно, тут уже все снято, рассказано. Ощущение, что трагедия вот-вот разразится, было полное, она разразилась. Чуть-чуть вернемся к эпизоду, который мы с вами обсуждали: эти мои поездки с Абдулатиповым, отдельно, в каждый регион,в каждый субъект Российской Федерации, имели своим следствием то, что ни за белых, ни за красных российская провинция — края, области, республики — не выступили. Благодаря этим усилиям и благодаря событиям августа 1991 года. Я говорил, что тогда на следующий день после объявления ГКЧП все лидеры наших автономий российских сидели в кабинете Янаева, присягнули ему, проиграли. И второй раз они не хотели уже ни в чьих кабинетах сидеть, а ждали: ребята, разберитесь.
К декабрю 1993 года, к референдуму по Конституции, даже уже наступило пресыщение проектами, множеством проектов: конституционный проект академика Сахарова, конституционный проект СобчакаАнатолий Собчак — народный депутат СССР, член МДГ (1989 – 1991), мэр Санкт-Петербурга (1991 – 1996) и Алексеева. Конституционный проект в апреле 1992 года я опубликовал в «Аргументах и фактах» — нулевой вариант Конституции, статья называлась «Новый курс президента». Почему потом получился проект Алексеева — Шахрая, потому что и у Сергея Сергеевича, и у меня были свои глубокие концептуальные не наработки — тексты.
А что касается обсуждений, ситуация выглядела следующим образом. Вы помните, все лето 1993 года работало Конституционное собрание. Можно было обсуждать проект по старинке, публиковать в центральных и провинциальных газетах и считать, что с 1-го по 30-е идет обсуждение. На самом деле никуда ничего не идет. В данном случае был, может быть, использован для того времени не полностью осознанный, но современный информационно-технологический подход. Была создана информационная площадка, рождавшая каждый день информационные поводы. Было создано пять палат в рамках Конституционного собрания, слава богу, опубликованы все стенограммы, там многотомные издания. Я руководил палатой регионов. Самое тяжелое, самое трудное, потому что там достаточно было двух проблем: права краев и областей, соотнесение с правами республик. Да еще в загашнике автономные образования. Даже эту проблему разрулить было сложно. Проект, который мы подготовили с Сергеем Сергеевичем, был опубликован в октябре в газете «Известия» чуть ли не на мой день рождения. То есть он стал предметом анализа, споров, критики, обсуждений. Он известен. Но самое важное, что когда мы открыли Конституционное собрание, и наша палата регионов подала пример. Мы положили на стол текст Конституционной комиссии и текст Алексеева — Шахрая. И в сложных ситуациях сначала собрание — 100 с лишним человек — принимало решение, какую статью берем за основу, и потом с ней сравнивали проект либо из Конституционной комиссии, либо из нашего текста. Собственно, можно даже говорить о том, что шла некая интеграция текстов. Не просто обсуждение, а интеграция этих текстов. И на выходе из Конституционного собрания вышел текст не просто обсужденный, а обсужденный с представителями, назовите их выборщиками, всех регионов, всех общественных структур — академических, хозяйственных, СМИ, профсоюзов и прочих. Там пять палат было, по всем срезам. Участвовали все депутаты, участвовали все судьи Конституционного суда, все министры как на работу ходили, в зависимости от темы обсуждали эти вопросы. Можно сказать, что в нашей истории такого примера обсуждений конституционного текста не было. Почему? Потому что была острота, было внимание, был конфликт. А в условиях конфликта все сверяется. И кстати, наверное, месяца за полтора до референдума мы уже привлекли лучших юристов — Институт государства и права, юридический факультет МГУ, Санкт-Петербургский университет, эксперты Конституционного суда. Там шла политическая дискуссия, а в кулуарах уже шла работа редакционная, юридически-техническая. Собственно, этот документ очень хорошего юридического качества. Я не как автор говорю, а просто как преподаватель, как юрист, который всю жизнь этим занимался. Считаю очень важным отметить следующее обстоятельство: все понимали, что согласия в обществе нет, практически гражданская война. В этих условиях создать основной закон почти невозможно, потому что мы знаем, что Конституция живет и работает, либо если в обществе достигнуто гражданское согласие, классический пример — Пакт МонклоаПакт Монклоа — соглашения между различными политическими силами Испании, подписанные в 1977 г. ради достижения общенациональных целей, либо победил пролетариат и установил через диктатуру волю победившего класса.
В данном случае не было ни того, ни другого. Была победившая сторона на улицах Москвы, но это не победа в политической долгосрочной борьбе. Как в этих условиях сделать Конституцию работающим и длительно работающим документом? Мне кажется, мы нашли идеальное решение этой проблемы. Первый раздел: «Основы конституционного строя», эти 16–17 статей, набраны как заповеди из ценностей, которые к тому моменту никем уже не оспаривались — ни коммунистами, ни демократами, ни регионами. Правовое государство, разделение властей, социальное государство, статья 7-я, федеративное государство, федеративный договор подписан в марте 1992 года, никуда от этого не уйдешь. Соответственно, высшая ценность человека: источник власти — народ. Частная собственность, разнообразие форм собственности, идеологическое многообразие. Все, ничего не забыл. Из этих моделей, из этих заповедей не выкинешь ничего, они бесспорны. Мы их просто собрали в раздел, который назвали «Основы конституционного строя», и юридические сделали его неуязвимым. Только через следующий референдум его можно отменить, через другой референдум. Так и записано в переходном положении. Второй раздел — это «Права и свободы человека». Сила этого раздела состояла из двух моментов. Во-первых, это всеобщая декларация прав и свобод человека — ратифицированная, признанная, бесспорная. Во-вторых, это раздел из текста Алексеева — Собчака, тоже здесь вылизан. Ни одно из прав не выбросишь. Можно дискутировать, реализуемо или нет, но они все должны быть, и они есть в Конституции. В результате получилась сильная сторона Конституции, которую все критикуют: вот вы там написали, а это не сделано. А оно не может быть сделано сразу. Я это назвал «модель желаемого будущего для России». Именно модель, потому что каждая из этих целей начинает работать сразу, но степень приближенности к цели разная. Я студентам говорю, что мы на 66 процентов выполнили заповеди, которые там записаны. То есть еще 34 процента можно и нужно идти. Иногда в разных эпизодах мы даже назад откатывались. Вторая часть Конституции — это тоже наше изобретение — полностью независима от политического режима. Вот полностью. То есть в рамках Конституции можно менять политический режим, не меняя текст Конституции. В условиях выхода из гражданской войны и конфликта это благо. В условиях нормальных демократических преобразований это может быть минусом, потому что все-таки политический режим хочется иметь демократический. Это буквами, понимаете, не сохранишь. А мы здесь записали три вещи стратегические. Убрали президента из исполнительной власти — это модель британской королевы Шахрая — Алексеева. Все посмеиваются, а так оно и есть. У президента было всего лишь несколько полномочий в нашем тексте. Конфликт парламента и правительства: президент слезает с печи, распускает парламент (новые выборы), или меняет правительство, или направляет вопрос в Конституционный суд, за ним приписаны согласительные процедуры. Возник конфликт между центром и регионом, крайний случай — Кавказ, Чечня: согласительные процедуры, Конституционный суд, федеральное вмешательство. Есть конфликт, есть ситуация, есть спор — президент с печи слезает. Нет — не слезает. Исполнительную власть возглавляет правительство, так и записано в Конституции, 114-я статья. Просто к этому надо привыкнуть, и оказалось, что 19 лет не всегда достаточно. Но тем не менее это политическая процедура, больше ничего. В результате оказалось, что Конституция жизнеспособна, 20 лет почти прошло. Институт президента, процедурный момент и специальный орган, толкующий Конституцию. Мы понимали, что, какими бы ни были результаты выборов, все равно будет примерно пополам еще долго. То есть законы нужные будут приниматься с трудом или не приниматься вообще. А споры и жизнь продолжается. Конституционный суд — удивительная, сильная компетенция. Конституционный суд, который не просто споры рассматривает, но дает толкование. Больше трех десятков раз, по-моему, суд прибегал к процедуре толкования, то есть парламент закон не принимает, не может принять, а Конституционный суд говорит: исходя из основ конституционного строя, из логики, действовать вот так. То есть Конституционный суд творил право, творил прецеденты. Не закон, но право. И рассматривал споры. Да, в 1993 году немножко втянули Конституционный суд в политику, но потом эта прививка выровняла. Иногда Конституционный суд, может быть, слишком долго пропускает стадию спора, но в результате тем не менее эта процедура работает. И появилось очень интересное явление, которое мало кто анализировал.
